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[公告] 新的《预算法》采纳了我18年前的许多建议 [复制链接]

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1996年全国第一次实行“财政同级审”,我孙悟彻是临淄区的主审。审后,我写了审计报告,报告之外,又写出了《财政审后感慨多》和《财政改良刍议》这2篇姊妹篇,在方格稿纸上的手写稿,率先揭露了《预算法》的许多弊病,提出了许多改革建议,几番修改,多年投稿,可惜都石沉大海,令人心灰意冷。


        2000年我学会DOS微机WPS系统,把这两篇文章输入电脑。2005年重新用微软输入法输入电脑并发到互联网上,广泛传播。18年过去了,新的《预算法》出炉了,其中竟然采纳了我的许多建议。大家可以上网搜索这两篇文章。

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财政改良刍议

财政,是政府为了实现其职能,而凭借其政治强制力,征集资金并耗用和分配资金的活动。它有三个方面的内涵:
A、财政资金的用途——政府职能;
B、财政资金的来源——税费政策;
C、财政资金的管理——财政体制。
全面涉及A、B、C的变革,是财政革命;只涉及C的变革,是财政改良。下面是孙瑛的财政改良建议。
一、收、拨、存、支四条线
1、照章收税、费、罚款,而不管其用途,此即财政收入。
城市维护建设税、教育费附加、土地出让金、水资源费、排污费、压路费等专项收入,以及各部门的行政性收费、罚款、赃款,全部纳入预算,彻底打破其所有权、使用权界限,统一使用。
收入一条线,入库全为财政收入,不再划分预算内外收入、灶内外收入。
废除预算外制度、灶内制度。
2、按需分配财力,而不考其来源,此即财政拨款。
本级各部门,如税务局、工商局、公路站等,所需经费,全部由本级财政安排。
拨款一条线,统称财政拨款。
财政收入的征收部门,按规定提成的手续费,不再以退库的方式支付,统统归入财政拨款。
3、各行政事业单位收到的财政拨款,以及本单位的房屋出租收入、车辆处理收入、罚款赔款收入、废纸变卖收入等,全部存入本单位的同一个银行账户、使用同一本现金账簿。
4、各行政事业单位的一切支出统称财政支出,而不分其资金来源是否为财政拨款。
自然,财政收入不一定等于财政拨款,财政拨款也不一定等于财政支出。如果相等,除非偶然,必定有诈。各单位年终资金有余额是正常的,无余额是绝对不现实的。
二、预算限额控制支出
1、革新预算的涵义
现行的预算概念:预算是经过法定程序批准的年度收支计划。
革新的预算概念:预算是经过法定程序批准的年度各项支出的最高限额。
预算只限制支出,不管收入——是照章收入,禁止制订收入计划和任务。
防灾,有预算、有决算;救灾等意外支出,只有决算,没有预算。
2、预算于年初制订,一经批准,不得作任何调整。
增长工资等政府主观决策,只可列入下年预算。
3、预算的编制、批准、执行、监察四权分离
计委编制,人代会批准,财政部门执行,审计和纪委双重监察。
彻底打破财政部门垄断预算全权的独霸局面。
三、预算级次的分界
收入以原始级次分界。如某县产生的增值税的75%为中央财政收入,非县级财政收入;某县上交省财政的水资源费为该县财政收入,非省级财政收入。
支出以最终级次分界。如中央财政补助给某县的扶贫款,只增加该县金库存款,非中央财政支出——中央财政只能作为下拨款;某县上交省财政的压路费,只增加省财政金库存款,非县级财政支出——县财政只能作为上交款。
四、预算支出的原则
1、先吃饭后建设原则
优先保证老弱病残荣军教师生活,其次是行政人员工资和办公经费,这些总称正常支出。三个月正常支出所需资金为吃饭保证金,与救灾预备金合称财政准备金。本级金库存款日常余额不可少于财政准备金,超出部分为剩余财力。
2、居安思危原则
社会经济发展并不是一帆风顺,而是曲折起伏的。财政收入多的年份,应该多留储蓄,以备歉年。剩余财力达到一定额度,可以采购设备、建设项目。
坚决废除收支平衡原则。
3、购建项目排队原则
设备购置和基本建设,分项目编制详细预算,区分轻重缓急、适宜季节,排成一队,按次序开工上马。剩余财力超出几个项目的预算,就安排几个项目开工;完工并结算一个项目再开工下一个项目,完结一批才能开工下一批。
基本建设要避开雨季、冻季、农忙季节。征地用地,要等农作物收获之后。
本年未开工、未完工的项目,继续列入下年预算。
4、本届立项下届开工原则
为了避免各地官员急功近利,大搞劳民伤财的形象工程、政绩工程,应该实行本届政府立项、下届政府开工原则。
5、绝对必要性原则
谁都认为必须办,但是谁都办不了或不愿办的事,就是,也才是政府负责的事、财政支出的事。除此之外的事项,一律不办。
国家储备粮的购买、搬运、保管支出,仓库的建设、维修支出,全部列入财政支出,不必贷款、付息,不可计算盈亏。
农业发展等非政府行为,不得给予财政补贴,可以改无偿农发资金支出为无息长期贷款。
财政的扩张性支出与紧缩性支出,应该是财政贷款范围的扩大与缩小,不能是财政支出范围的扩大与缩小。政府不能越俎代庖,随意改变自己的职能与职责。
6、反向调控原则
社会经济过热时,应缩小财政贷款的范围,但是已经上马的项目不能撒手不管。经济过冷时,可以扩大财政贷款的范围,但是必须保持充足的财政准备金。
五、资金收付的规则
1、直达规则
A、收入直达规则
税务、工商、海关、交通、土管、水利等,所有的征收、执法部门,只能开具传票,不得经手资金,现金必须交存就近的银行、支票必须直接交存金库。银行必须当日上划金库,银行、金库设置自动收付联网系统。
B、划拨直达规则
不同级别财政之间的资金划拨,必须从一个金库直接划拨到对方金库,不得通过中间金库,更不得通过中间部门。譬如,中央财政划拨给沂源县的水利建设资金,必须从中央金库直接划拨到沂源县金库,不得通过山东省金库、淄博市金库,更不得通过水利部、水利厅。
C、支出直达规则
所有购建项目,一切支出必须由金库直达出售公司、建筑公司。各负责、执行部门,只审核、填制项目预算结算书、单据手续,不得经手资金。
D、贷款直达规则
对大额的农业投资、科研投资的扶植性贷款,根据农业局、科委的核实证明,由本级财政局,将资金从金库直接付给具体投资者,不得通过县农业局、水利局、乡镇农委、水利站,科委、教委等中间环节。
水利局附属的打井队、制管厂、水利物资公司,必须彻底脱钩,不得向贷款农民指定这些作业公司。
2、单向规则
一个年度,一级财政,在分税制之外,如果需要上级财政补助资金,就不得上交上级财政任何款项;如果有上交上级财政资金一个事项,就不得从上级财政得到任何补助。
处理违纪罚款除外。
3、单纯规则
各级财政,严格按预算限额、按进度需要拨款。禁止“与上级财政往来”、“与下级财政往来”。取消财政周转金。
各预算执行部门、单位,只能掌握、使用本单位的经费资金。除少量的出差借款、未领工资之外,不可发生其他的应收、应付款项,更不能借款、贷款。
六、账表制度
1、报表设计
(1)三张主表:本级财政收入表、支出表、资金表。
收入表:主栏为采掘、制造、运输、修理、流通、邮电、服务、饮食、娱乐、租赁等行业,宾栏为流转税、资源税、所得税、农业税、压路费、手续费、罚款、赃款等项目。
支出表:主栏为消耗承受主体,分五大类:A、行政类——公安局、教育局、民政局、交通局、水利局等机关;B、事业类——国防、消防、教育等事务;C、赡养类——军烈、残疾、贫困、下岗等人口;D、基础类——道路、桥梁、河渠、水库、森林等物体;E救灾类——洪、震、风、浪、雹等灾害。宾栏为工资、奖金、保险、医药、办公、差旅、招待、材料、器械、电话、车辆、办公楼、宿舍楼等支出细目。赡养、基础、救灾类,难以分解细目的,可以只列示总额。
资金表:由两部分组成:A、金库存款——年初余额、本年本级财政收入、本年本级财政支出、上级财政拨入、上交上级财政、下级财政上交、补助下级财政、年末余额;B、各单位现金和存款之和——年初余额、本年增加、本年减少、年末余额。
(2)四张附表:财政养活人员表(机关各部门人数、军残人数、贫困人数、教师人数),财政购置资产存量表(各部门办公楼宿舍楼教学楼养老院面积、微机仪器电话车辆桌椅橱柜数量),本年公共建设工程量表(公路广场草皮面积、修堤挖渠工程立方),财政贷款明细表(具体客户、年初余额、本年发放、本年收回、年末余额)。
2、记账规则
A、收付实现制。只记载涉及现款收付的业务,不得计提(工会经费、折旧等)、预提、待摊。
B、借贷记账法。
C、直接列示法。各项收入、支出,只累计本年总数,直接抄列在报表上,不得将收入与支出结转轧出什么“预算结余”、“其他结余”。
即,只采用“表结法”,永远不得采用“账结法”。
客观上,只有现款才有结余,其他均无结余可言。
D、永续盘存制。收入、支出账簿应一年一套,现金、存款、资产、负债账簿应连续使用,记满为止,不必一年一换。
七、决算要求
决算是年度收支的实际结果。
收入只求合法,不定增减,有决算但无预算。
支出必须有预算、有决算,超支、节约都要分析原因,严肃追究责任。
决算只求真实,不必批准——计划必须审批,结果只能核实。
县级财政本年度决算于下年1月8日开始核实,1月20日报出;中央财政决算于下年2月1日报出。严禁提前结账、编报。
结语:胡适的《文学改良刍议》和陈独秀的《文学革命论》,触皮毛及灵魂,拉开了中国新文化运动的序幕。但愿本文能够促进中国财政的脱胎换骨。

            山东省淄博市临淄区审计局      孙  瑛
手机:13869306637
邮箱:syswch@163.com
邮编:255400
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财政审后感慨多

我是一名区县审计机关的公务员,参加过多次对本地区财政局、税务局、各乡镇政府、政府各部门、各学校、各医院,以及许多企业的审计检查。
我出身农民,上过大学,多愁善感。对财政问题感慨颇多。
一、预算概念误导收入
现行的预算概念:预算是经过法定程序批准的年度收支计划。
在量入为出的原则下,首先要预计财政收入。但是,收入预算下达、分解、落实到各执行部门、单位、人员后,却变态为按预算、按计划、按任务组织收入,而不是照章收税、罚款,并且年年加码,鞭打快牛。因此导致了富裕地区欠缴、少缴、不缴税款,助长了不正之风;贫困地区则把罚款作为重要财政收入,编制高额罚款预算,如拖拉机违章罚款、超生罚款,层层下达任务,搞得怨声载道。
二、收支平衡原则弊病大
社会经济发展并不是一帆风顺,而是曲折起伏的。财政收入多的年份也求平衡,那么年景欠佳揭不开锅怎么办?居安不思危,甚至寅吃卯粮,为了本届的政绩而给下届留下债务和包袱。
为了求平衡,各地财政每年年底都要重新调整预算。既然预算是年度计划,那么,到了年底,结果已经出来了,再调整计划还有什么意思!
为了平衡,每年最后几天,财政局集中拨款,各预算单位根本来不及支出,只好虚列支出,把剩余资金全部转为“其他暂存”,滋生腐败。
三、经费、事业费、设备购置费、基本建设混淆
经费是行政机关的工资福利、办公费用;事业费是教师工资、军残补助;设备购置是增加车辆、电话、微机、仪器;基本建设是盖楼、建桥、修路、挖渠。
但是,财政账目却弄混了:经费中也包括设备、基建支出,如卫生经费、行政管理费;事业费中则还包括经费,如教育事业费、抚恤和社会福利救济费。
最乱的,是民政局的账目。残疾人事业费中,混杂着残疾人联合会的一切办公经费;社会救济事业费中,混杂着社会科的一切办公经费……。这些办公经费,包括各种补助、补贴、奖金、饭费、礼品费、旅游费……。
民政局的支出中,发放到荣军、烈属、军属、残疾人、特困家庭的资金究竟有多少?民政局机关人员的支出究竟有多少?恐怕没人能够说得清。但是,有一点可以肯定,那就是,民政局机关本身的支出,竟然占到全部民政事业费支出的三分之一!
所以,越混乱,主办部门越得意。
四、建设摊子铺得太大
预算内的建设项目,不经论证评议、不分轻重缓急、不看雨季冻季、不管有无资金,一齐铺开摊子;随意决定的项目,更是随时追加预算。结果是每个项目都有资金缺口,都不能按时完工,尤其是市政工程,经常停工等待资金,市民最怕雨季来临。
本年的基建支出,实际上主要是支付以前年度的欠款。
财政预算支出报表的第一项就是“基本建设支出”。但是,历年各级财政决算报表中的“基本建设支出”都是空白——都混合在各项“经费”、“事业费”中了——好像本地区没有修建公路、广场,政府机关没有新建楼房似的。
五、专项收入变了味
80年代初期,改革开放使农、工、商持续快速增长。而城市老面孔多年未变,教学条件极端简陋,与蒸蒸而上的大好形势极不相称;农民、工人收入增加,物价不断上涨,教师收入亟需提高。由此,1985年制定了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》,1986年制定了《征收教育费附加的暂行规定》。这是阶段性的、历史性的突击办法。
如今,城市已经焕发了青春,教育已经武装到牙齿,发展已经过分超前。
近几年,拘泥于专款专用和收支平衡原则的后果是:城市建设无事生非,教育支出成了无底洞。
六、无偿补助成了唐僧肉
绝大部分乡镇实行家庭承包责任制,土地几乎全由农户自主经营。在此大前提下,由县财政局下拨到各乡镇财政所以及农业局、林业局、水利局、农机局、畜牧局等中间环节的农发资金,出现了拖欠、借用、挪用、骗取、私分、虚列、转移等问题。各县每年几百万、上千万元的“支援农村生产支出”、“农业综合开发支出”,真正落实到农业生产上的究竟能有多少呢?
党的“十五大”之后,国有企业实行了规范的公司制改革,公司自行决策、投资、科研、技改,自负盈亏。那么,后来的“科技三项费用”、“企业挖潜改造资金”又是怎么支出的?究竟是谁发了意外之财?
七、“吃饭财政”重在“玩”
实际上,除了教育事业费主要是教师工资之外,其余的事业费主要用于了吃玩游乐。特别是抚恤和社会救济事业费,发到军残贫困人口手中的比例太小,真是“鼻子大得头”。
排污费收入、土地出让金收入等,绝大部分成了办公经费,用于治理环境、复垦土地的微乎其微。
行政经费支出就更不用说了,且其中最大的花费也不是工资,而是“其他支出”中的再“其他”,真是不明不白。
1998年初全国“两会”期间,朱总理指出:我国平均30人养活1个吃财政饭的,我国财政已经成了“吃饭财政”。实际上,真正吃进肚子里的并不多,而是“玩”最多。
八、文件埋没预算
按照先吃饭后建设的原则,常规的人头经费一般是按预算拨付的。
非常规的工程结算、设备购置、提成、奖励、照顾等,却没有明确的预算,实际工作中总是依据上级或领导的临时批示。但是,从1992年以来,这些批示又多又乱,冲毁并埋没了预算,且有随意、盲目、偏袒、乱开口子、暗箱操作、不可见人之嫌。
譬如,90年代,各省市税务局自己制定税收提成退库办法,自己执行自己享受,提成比正常经费还多,但是必须通过县长批条子。
再如,各机关单位都说经费不足,各建设项目都亟需资金,都强烈请求立即拨款,这都得由县长批条子。
现在,各种批示财政资金的文件,实在是太多了。
我国财政,又可谓“文件财政”。
九、财政资金管理混乱
县级财政拨款,有许多,是先由县财政局预算科,从金库拨给本局的业务科室,再下拨用款部门、单位的。财政局的每个科室都掌握着一大笔资金,各科在工行、农行、建行、信用社等金融机构开设若干存款账户、定期存单,积极迎合各种金融机构“拉存款”,照顾个人关系,捞取好处。
在“分税制”之外,有的县,还悄悄地,每年“向中央财政贡献”几百万元;同时,又从中央某些部委“争取资金”几百万元,并从中提取“活动经费”奖励有功人员。
中央财政紧张,可以提高上解(分享)比例;地方财政紧张,可以扩大留成比例。为什么要暗箱操作“贡献”、“争取”?既然有“贡献”,就说明资金不紧张,为什么同时还要“争取资金”?
既然明确规定按预算拨款、按进度拨款,为什么还要“与上级财政往来”、“与下级财政往来”?
财政会计采用的是“收付实现制”,为什么还有那么多的应收、应付款项?
十、财政账目竟然比工业账目艰涩
众知,工业会计是会计学的基础和难点,特别是生产成本的核算;财政会计主要是记录货币的收入和支出,理应最简单、最明了,就是初中生一看就懂才行。
但是,现实财政账目竟然比工业账目还繁琐、复杂。
譬如,就连财政人员都说不清“灶内”是什么意思,更何况是外行、群众。
再如,财政决算报表根本没说明白本级财政收入与支出到底是多少。“本级财政收入”中竟然包括“一般预算调拨收入”;“本级财政支出”中竟然包括“一般预算调拨支出”。这是些什么混账玩意!
甭说主席、总理、省长、市长、县长,就是财政局长,也看不懂财政报表。
总之,概念浑沌、报表含糊、制度松疲、执行变节。财政账目,已经不仅是混乱问题,而是不明不白了。
必须对财政制度进行一场彻底的革命!
新世纪审计的新任务,不仅是查处问题,更重要的是找出问题产生的根源,并提出消除的对策,才配得上是“较高层次的经济监督”。审计查出问题逐年增多,并不是好现象。

山东省淄博市临淄区审计局     孙  瑛
笔名:孙悟彻
手机:13869306637
邮箱:syswch@163.com
邮编:255400
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新的《预算法》尚未定稿,还在酝酿之中。
我强烈呼吁:审计署应当把我18年前的这2篇论文提交到全国人大,进行充分讨论,充分酝酿,然后再出台新的《预算法》,千万不要仓促定稿,急功近利!!!

我在区县审计局工作,是最基层的国家审计人员,不谦虚地说,我的水平,属于“较高层次”
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写得太好了!概括全面,力透纸背,谢谢你的知识普及。敬佩你的执着,经年不改,让我受益非浅。
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谢谢XYZSJS的欣赏!
18年前,我就有这样的眼光,可惜,直到现在,《中国财政》、《中国审计》都不肯给我发表。他们这是什么素质?他们这是什么品质?
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